Dialoghi sul Verde: “La gestione forestale sostenibile”

Ferrucci: parliamo di sostenibilità, un termine così frequentemente evocato, direi ormai inflazionato e talvolta abusato e mistificato, declinazione di quel principio dello sviluppo sostenibile che, come si dipana nell’ordito della riflessione multidisciplinare sulla crisi economica, sociale, ambientale, così si irradia nel tessuto normativo del diritto che con quelle emergenze si confronta. Nel settore forestale, il d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34 Testo Unico in materia di foreste e filiere forestali, declina la sostenibilità in relazione alle molteplici funzioni del bosco e coniuga le sue diverse sfaccettature nella nozione di gestione forestale sostenibile, che rappresenta obiettivo cardine del suo intervento e a filo conduttore delle disposizioni che compongono il suo complesso quadro normativo, conciliando così la gestione produttiva del bosco con la protezione delle ulteriori sue valenze che rivestono un interesse pubblico. Nell’importante lavoro monografico che hai dedicato alle tematiche forestali, evidenzi la matrice internazionale ed unionale del concetto di gestione forestale sostenibile: rilevi delle criticità nella traduzione italiana di quelle indicazioni?  

Mauro: Le definizioni internazionali di gestione forestale sostenibile costituiscono l’espressione di un compromesso, da collocarsi in un contesto dove non si è mai giunti ad un accordo vincolante. Come tutti i compromessi, da un lato, intendono trovare una soluzione condivisa a un problema comune; dall’altro, sono perfettibili. Ferma questa premessa, e provando così ad entrare più nel concreto della domanda, la definizione di gestione forestale sostenibile adottata dall’Italia è in parte la traduzione letterale di quanto elaborato nelle sedi internazionali, in particolare il Forest Europe, un processo politico volontario avviato nel 1990 che riunisce Stati di area europea e ONG per definire strategie comuni di protezione e gestione sostenibile delle foreste.
In estrema sintesi, la definizione intende definire un approccio alla gestione forestale centrato sull’obiettivo di valorizzare la multifunzionalità del patrimonio boschivo. Il problema, però, non è tanto nella definizione in sé, di sicuro condivisibile sul piano astratto, quanto negli strumenti per declinarla nel concreto, che incontrano diverse difficoltà sotto il profilo internazionale, europeo, nazionale e locale. Internazionale, perché non si è ancora mai arrivati all’adozione di un accordo vincolante sulla gestione del patrimonio forestale e si registra un forte contrasto tra le posizioni dei paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo, dovendo al contempo rilevare che anche in ambiti internazionali più circoscritti dove si affrontano problematiche simili -come ad esempio il Forest Europe- c’è una certa resistenza nel cedere sovranità sulle politiche forestali, tanto che quell’iniziativa avviata nel 2011 e che avrebbe dovuto portare all’adozione di un atto giuridicamente vincolante è poi naufragata nel 2021; europeo, perché il legno non è mai stato considerato un prodotto agricolo ai sensi del diritto unionale, con la conseguenza che le istituzioni europee intervengono nel settore con politiche che valorizzano prevalentemente l’aspetto ambientale, ma la gestione forestale sostenibile è un concetto molto più complesso e articolato, che dovrebbe considerare anche una dimensione paesaggistica ed economica, solo per citarne alcune; nazionale, perché la tutela del patrimonio forestale è finora stata costruita concentrandosi su singole funzioni atomisticamente considerate, complici anche le competenze attribuite ai singoli Ministeri, e ciò in alcune occasioni ha finito per essere controproducente anche magari rispetto a quella stessa funzione che si intendeva proteggere; locale, perché è a questo livello che si affrontano importanti questioni attinenti la scarsità di risorse economiche, unitamente ai conflitti tra diversi operatori.
In sintesi, l’elaborazione internazionale del principio della gestione forestale sostenibile descrive un approccio ma non definisce gli strumenti che dovrebbero costituirne la misura concreta, dovendo considerare che diversi sono i problemi che affliggono il patrimonio forestale e che questo si distingue anche per una profonda diversità da territorio a territorio. Dunque, un approccio uniformante si potrebbe rivelare controproducente, il che non giustifica l’assenza di un accordo internazionale ma, comunque, obbliga gli Stati membri a svolgere un ruolo centrale nell’effettiva implementazione del principio. 

Ferrucci: un profilo delicato quanto strategico che condiziona la effettiva implementazione del principio di gestione forestale sostenibile, attiene alla ricerca di strumenti in grado di compensare sotto l’aspetto economico l’imprenditore selvicolturale che ha scelto di conformare a quel principio la sua gestione attiva del bosco, a fronte delle limitazioni che dalla stessa derivano alla sua autonomia imprenditoriale, e dei benefici che la collettività dalla stessa trae. Un adeguato sistema di certificazione forestale potrebbe essere utile per superare questa impasse?

Mauro: In effetti questo è un punto strategico. Sempre nella prospettiva di declinare in misure concrete i principi astratti riconducibili alla gestione forestale sostenibile, l’esigenza è proprio trovare strumenti che consentano di tenere insieme il valore ambientale e paesaggistico che il bosco persegue, senza sacrificarne la dimensione economica, anzi utilizzando la leva economica per meglio valorizzare questi aspetti, rammentando che le produzioni legnose danno l’innesco a diverse filiere.
In un contesto in cui al consumatore è sempre più assegnato anche il ruolo di contribuire a orientare tramite le proprie decisioni e azioni l’efficienza del mercato, inteso come luogo di tutela dei diritti, costui può indirizzare le proprie preferenze verso produzioni forestali che meglio esprimano il valore della sostenibilità. Nel rammentare che il selvicoltore europeo compete in un mercato globale, i vincoli cui la sua attività è sottoposta e che mirano a tutelare istanze di matrice ambientale e paesaggistica, possono, allo stesso tempo, conferire alle sue produzioni una maggiore qualità rispetto a quelle che provengono dai paesi in via di sviluppo. Questo può costituire un differenziale qualitativo cui attribuire un valore, da tradurre in ultima analisi in una remunerazione maggiore per il selvicoltore.
Sotto questo profilo, le certificazioni, ed il marchio ad esse associato, possono svolgere un ruolo determinante nell’attuazione di questo disegno, proprio perché la loro funzione è comunicare al consumatore la specifica qualità di un prodotto, che altri omologhi non hanno. In tal senso, le esistenti certificazioni FSC e PEFC sembrano muoversi in questa direzione e già godono di una importante diffusione su scala globale; anche l’Unione Europea sta lavorando ad uno strumento denominato closer to nature, atteso per l’inizio del 2023. Sebbene le relative linee guida siano già state elaborate, pur con un discreto ritardo, a queste non è ancora stato associato un processo di certificazione ed un marchio, e ciò conferma le criticità dietro l’adozione di questi strumenti, legate a quel percorso prima accennato di concretizzazione ed effettiva implementazione del principio della gestione forestale sostenibile. 

Ferrucci: certamente non favorisce la concreta attuazione del principio di gestione forestale sostenibile, il fenomeno di stampo antico ma tuttora purtroppo assai vitale e diffuso, della frammentazione e polverizzazione fondiaria, legato ad una serie di concause tra le quali la soggezione delle successioni agrarie al regime ereditario di matrice codicistica gioca indubbiamente un ruolo determinante. Il Testo unico in materia di foreste e filiere forestali ha preso atto del problema tentando di offrire una gamma di soluzioni: ritieni che siano adeguate o pensi sia opportuno esplorare altre strade? 

Mauro: concordo, la sostenibilità economica delle produzioni forestali presuppone la disponibilità di ampie superfici, mentre oggi il sistema si connota per un’ampia polverizzazione e frammentazione tale da rendere la gestione del patrimonio forestale antieconomica. Ciò è imputabile a successioni ereditarie o passaggi generazionali non accompagnati da incentivi giuridici o amministrativi atti a promuovere una ricomposizione produttiva delle proprietà. Al contempo, non bisogna dimenticare che molti boschi sono di proprietà pubblica, ma le Pubbliche Amministrazioni locali sono carenti di risorse per gestirli. Sotto questo profilo, il TUFF senz’altro introduce alcuni istituti che vanno in questa direzione. Ad esempio, penso alle misure dedicate all’associazionismo e alla cooperazione o a quelle che riguardano il recupero dei terreni abbandonati o silenti o, ancora, alle concessioni. Tuttavia, seppur con alcuni adattamenti, si tratta di istituti che il settore forestale conosce già da tempo, il che sollecita alcuni dubbi sula loro effettività. Grandi aspettative sono state poi riposte nei contratti di foresta ma lo strumento sembrerebbe ancora stentare.
In una prospettiva de iure condendo, può essere utile promuovere strumenti normativi e operativi che consentano di reinserire nel circuito produttivo quelle superfici per le quali la titolarità è incerta o la gestione è assente. A tal fine, il rinvio corre a nuovi modelli di usucapione funzionale, proposte di gestione fiduciaria collettiva, strumenti di mediazione patrimoniale o forme più evolute di collaborazione con la P.A., da collocare nel quadro del rispetto delle garanzie costituzionali sulla proprietà fondiaria, per le funzioni tanto individuali quanto collettive che questa svolge, dovendo però al contempo individuare il soggetto finale che andrà a beneficiare degli effetti acquisitivi dell’usucapione. Sempre nella stessa prospettiva, la progressiva uscita degli operatori storici dal settore non è ancora compensata da un adeguato ingresso di nuove generazioni, anche a causa della bassa redditività, della scarsa attrattività dei contesti rurali e della complessità burocratica. Occorrerebbe pertanto investire in percorsi formativi specifici, incentivi all’insediamento, strumenti di mentoring e accompagnamento tecnico, nonché nella costruzione di contesti territoriali favorevoli all’innovazione sociale ed economica.