Benessere animale e nuovi confini dell’agrarietà

di Ferdinando Albisinni

1.- L’art.13 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell'Unione europea): animali esseri senzienti
Il tema del benessere animale negli ultimi anni ha trovato spazio crescente nelle riflessioni su temi e questioni, che in varia misura si collocano all’interno del diritto agrario e del diritto alimentare.
La disposizione legislativa alla quale si fa comunemente riferimento è quella introdotta dal Trattato di Lisbona e contenuta nell’art. 13 del TFUE, nell’ambito delle “Disposizioni di Applicazione Generale”, ove solennemente si afferma: “l’Unione e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti”.
Va detto che disposizioni legate al rispetto degli animali, intese ad evitare o comunque ridurre sofferenze, erano presenti nella legislazione nazionale ed europea ben prima del Trattato di Lisbona.
Quanto alla legislazione nazionale, numerosi provvedimenti sin dai primi decenni del ‘900 hanno introdotto regole in tema di caccia, vivisezione, macellazione, che compongono un risalente disegno legislativo, inteso ad “evitare all’animale, anche quando questi debba essere sacrificato per un ragionevole motivo, inutili crudeltà e ingiustificate sofferenze” (come ha sottolineato di recente la Corte di Cassazione).
Quanto alla legislazione europea, già dagli anni ’70 alcune direttive hanno vietato la macellazione senza previo stordimento, ed hanno introdotto misure di protezione degli uccelli selvatici, degli animali da allevamento e di quelli utilizzati a fini scientifici e sperimentali.
Un elemento comune caratterizza questo complesso di risalenti disposizioni, nazionali ed europee: il benessere animale non era individuato come fine in sé, oggetto di autonoma considerazione, ma come oggetto regolato in ragione di altre finalità (dalla realizzazione del mercato interno, alla tutela della concorrenza e dell’ambiente, alla PAC).
Lo stesso Regolamento (CE) n. 178/2002, conosciuto come General Food Law, menziona sia il benessere dei cittadini che il benessere animale, ma si occupa del secondo soltanto in funzione della tutela della vita e salute umana, con una formula che assegna alla salute e al benessere animale rilievo solo eventuale. Ne risulta una prospettiva incentrata sui soli interessi umani, che appare ancor più singolare ove si consideri che il Reg. (CE) n. 178/2002 costituisce la risposta organica e di sistema ad una crisi, quella della BSE del 1996-97, che ha certamente cagionato perdite di vite umane, ma che ancor prima ha colpito in modo terribile la salute ed il benessere dei bovini.
Il Trattato di Lisbona, con l’introduzione del richiamato art. 13 del TFUE, ha modificato questo risalente paradigma, segnando con ciò una prima tappa di un percorso, complesso, controverso, e non concluso, che sta conoscendo significativi elementi di novità con il contributo di una pluralità di law makers, giudici e legislatori.

2. La giurisprudenza
La giurisprudenza sempre più di frequente viene chiamata a pronunciarsi per l’individuazione dei valori da tutelare, e dei criteri di bilanciamento tra valori. Così, nell’arco di pochi mesi, tre Giudici supremi di diversi ordinamenti e giurisdizioni sono stati chiamati a decidere sul rapporto che abbiamo (o che dovremmo avere), come esseri umani, con gli animali come esseri senzienti.
La Corte di giustizia con sentenza del dicembre 2020 ha dichiarato legittima una legge delle Fiandre (Belgio) che impone il previo stordimento degli animali anche in caso di macellazione rituale, sottolineando: "61. In secondo luogo, una normativa nazionale che impone l’obbligo di previo stordimento dell’animale durante la macellazione rituale, disponendo nel contempo che tale stordimento sia reversibile e che non provochi la morte dell’animale, rispetta il contenuto essenziale dell’articolo 10 della Carta, in quanto, secondo le indicazioni contenute nel fascicolo di cui dispone la Corte …, l’ingerenza risultante da una simile normativa è limitata a un aspetto dell’atto rituale specifico costituito da tale macellazione, non essendo per contro quest’ultima vietata in quanto tale.; … 78. In terzo luogo …  la suddetta legge regionale non vieta né ostacola la messa in circolazione, nel territorio in cui essa si applica, di prodotti di origine animale provenienti da animali macellati ritualmente e senza previo stordimento in un altro Stato membro. La Commissione ha peraltro sottolineato a tale riguardo, nelle sue osservazioni scritte depositate dinanzi alla Corte, che la maggioranza degli Stati membri autorizza … la macellazione senza previo stordimento.”. La Corte ha con ciò operato una scelta che privilegia le prescrizioni dell’art. 13 TFUE quanto alla tutela del benessere degli animali come esseri senzienti, e pur riconoscendo il valore della tutela della libertà religiosa e dell’ osservanza dei riti affermato dall’art. 10 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, ha ritenuto di entrare nel merito di tali riti in ragione di un valore, quello del benessere animale, dichiarato superiore ad una ritualità tradizionale, pur nel confermato rispetto della libertà religiosa.
Il Consiglio di Stato, con sentenza del febbraio 2021, per un verso ha dichiarato legittimo il provvedimento che ha autorizzato la sperimentazione sui macachi, motivando con rigorosa attenzione al rispetto dei canoni che la Scienza ha individuato per la sperimentazione scientifica, e così la sostituzione, la riduzione ed il perfezionamento; ma nel contempo ha censurato la “mancanza di adeguate informazioni sulle condizioni in cui versano gli animali”, sottolineando: “Vale infatti rammentare che la sperimentazione è effettuata con primati vivi, senzienti, dei quali è indotta la cecità, con indubbia sofferenza. Pertanto, se è vero che è stata dimostrata la necessità di tale sperimentazione per la messa a punto di protocolli per la riabilitazione della cecità corticale nell’uomo, non di meno tale sperimentazione non può non essere condotta nel pieno rispetto delle cavie utilizzate, esseri dotati di particolare sensibilità neurologica, ancora di più considerando la tutela rafforzata dalla speciale protezione accordata ai primati non umani. In altri termini, se per la ricerca scientifica – che … costituisce “valore come tale universale e in generale non suscettibile di compressione” – è necessario sacrificare animali dotati di elevata sensibilità fisica e, dunque, alta percezione del dolore, è doveroso e imprescindibile condurre gli esperimenti assicurando di infliggere alle cavie la minore sofferenza possibile. Solo con tale impegno, che deve essere posto a presupposto dell’inizio dell’attività, è possibile accettare il sacrificio di animali, esseri senzienti. …; i report da effettuare devono cioè attestare che, nonostante le pratiche condotte sui macachi, è rispettato il “benessere animale” di cui all’art. 13 del vigente Trattato europeo.”. Il riconoscimento ai macachi dello status di esseri senzienti e dunque di protagonisti al centro della decisione, e l’attenzione alle condizioni di stress e di possibile interazione fra specie, sono stati dunque riconosciuti dal Consiglio di Stato come essenziale canone decisorio, non suscettibile di compressione.
La Corte di cassazione penale, con una decisione di ottobre 2020, sulle modalità con cui praticare la caccia, ha dichiarato l’esistenza dell’obbligo di dare il colpo di grazia all’animale mortalmente ferito in una battuta di caccia, al fine di evitargli ulteriori sofferenze. Questa sentenza, nella sua sintetica motivazione, afferma con chiarezza un principio, che supera l’intitolazione del Titolo 9-bis del Codice penale sui “Delitti contro il sentimento per gli animali”. La Corte esplicitamente fa propria la conclusione della Corte di appello, secondo cui: “la norma è volta a proibire comportamenti arrecanti sofferenze e tormenti agli animali, nel rispetto del principio di evitare all’animale, anche quando questo debba essere sacrificato per un ragionevole motivo, inutili crudeltà ed ingiustificate sofferenze.”.
In tutti questi recenti casi giudiziali, dunque, il protagonista riconosciuto dalla decisione è l’animale per sé considerato come essere senziente, non in ipotesi i sentimenti umani, con una rilevante modifica rispetto alla prospettiva a lungo dominante.

3. Il nuovo Regolamento (UE) 2017/625 e i confini dell’agrarietà
Dieci anni dopo il Trattato di Lisbona e l’adozione dell’art. 13 del TFUE, Il legislatore europeo ha offerto un ulteriore significativo contributo, quanto all’individuazione di nuovi paradigmi e nuovi protagonisti all’interno del quadro regolatorio, con il Regolamento (UE) 2017/625 sui controlli ufficiali dei prodotti agricoli ed alimentari, pubblicato nel 2017 ed entrato in applicazione nel dicembre 2019. Questo regolamento nelle premesse richiama l’art. 13 TFUE ed insiste sull’esigenza di garantire un elevato livello di protezione della salute animale e di rispetto degli obblighi in materia di benessere degli animali, ai quali assegna un ruolo di protagonisti, comparabile a quello assegnato agli umani (“garantendo un trattamento umano”). Coerentemente alle premesse, le concrete disposizioni adottate introducono elementi per il riconoscimento di piena tutela al benessere degli animali, nei contenuti e nei presupposti, all’interno di una disciplina che investe non la sola produzione alimentare ma tutta l’attività agricola.
Il nuovo regolamento non si occupa soltanto dei prodotti alimentari (a differenza del precedente Reg. CE n. 882/2004), ma investe un’area applicativa così ampia da coprire ogni organismo vivente, con peculiare e dichiarata attenzione alla salute e al benessere animale, in prospettiva sistemica.
Coerentemente con questo più ampio perimetro, che investe tutte le forme di vita, anche le definizioni di pericolo e di rischio sono profondamente riscritte. Nel Regolamento (CE) n. 178/2002 sulla sicurezza alimentare, il pericolo era riferito esclusivamente alla salute umana (v. art.3 n.14). Nel nuovo regolamento del 2017, il pericolo è definito come “qualsiasi agente o condizione avente potenziali effetti nocivi sulla salute umana, animale o vegetale, sul benessere degli animali o sull’ambiente;”. Sicché, sul piano dei contenuti, i pericoli ed i rischi, che devono essere considerati in sede di controlli ufficiali ai sensi del nuovo regolamento, non sono più soltanto quelli che possono incidere sulla salute umana, direttamente o indirettamente, ma – in prospettiva ben più ampia – tutti quelli che, oltre che sulla salute umana, possono incidere sulla salute animale o vegetale, sul benessere degli animali o sull’ambiente; in una parola tutti quelli che possono avere effetti sul ciclo della vita.
Se il Regolamento n. 178/2002 aveva segnato il passaggio ad una disciplina di filiera, per tale tuttavia intendendo la sola “food production chain” e dunque una filiera finalizzata al consumo alimentare umano, il nuovo regolamento sui controlli del 2017 ha espresso la consapevolezza che l’attenzione alla filiera agro-alimentare non è per sé sola sufficiente, ma necessariamente importa una più generale attenzione a tutto ciò che in vario modo si collega al ciclo della vita.
Viene spontaneo pensare ad una figura centrale nell’ordinamento italiano, quella dell’imprenditore agricolo, come introdotta nel 1942 dall’art. 2135 cod. civ., e riformata nel 2001 con i decreti di orientamento. Come è noto, il testo novellato dell’art.2135 cod. civ. precisa che per attività essenzialmente agricole si intendono «le attività dirette alla cura ed allo sviluppo di un ciclo biologico o di una fase necessaria del ciclo stesso, di carattere vegetale o animale», con ciò sottolineando la profonda unitarietà del ciclo biologico, che non consente di isolare soggetti, attività, o comparti.
Questa prospettiva, rafforzata nella dimensione domestica dalla novella del 2001 in riferimento alle attività ed al perimetro dell’impresa agricola, dunque in un’area disciplinare tipicamente propria del diritto agrario, ha trovato oggi nella disciplina europea dei controlli dei prodotti agricoli e alimentari un’espressa formulazione precettiva, che muovendo dai valori affermati dall’art. 13 TFUE coerentemente e sistematicamente trascorre alla tutela di tutti gli animali come esseri senzienti.
Tale conclusione è confermata dall’esplicita considerazione, ad opera delle ultime riforme della PAC, dell’attività agricola in quanto tale, come attività appunto, a rimarcare, anche dal punto di vista formale, il distacco da ogni necessitato rapporto con la produzione. L’attività agricola è qualificata agricola in ragione del rapporto con gli organismi che popolano la terra, e non in ragione della finalizzazione produttiva.
Il regolamento sui controlli del 2017, non casualmente adottato nell’ambito della PAC (indicata come base giuridica, unitamente al mercato ed alla sanità pubblica) costruisce in qualche misura un ponte fra produzione agricola, food security e food safety, salute e benessere umano, salute e benessere animale.
Sicché, le ultime recenti riforme e decisioni giudiziali sul benessere animale, lette all’interno del più generale percorso europeo di riforme, inducono a riflettere in modo unitario su un diritto agrario come diritto del ciclo biologico, del ciclo della vita, che non comprende solo oggetti e regole della produzione tradizionalmente intesi, ma in modo trasversale comprende regole che investono tutti gli esseri viventi, riconosciuti come esseri senzienti.
Ne seguono esiti rilevanti sul piano dei modelli anche nel diritto interno, quanto alla perimetrazione dei confini dell’agrarietà e quanto alle nuove responsabilità che l’ordinamento assegna all’ imprenditore agricolo.
Tant’è che in Italia i recenti Decreti Leg.vi del 2 febbraio 2021 di adeguamento della normativa nazionale al Reg. (UE) 2017/625, prevedono controlli, sequestri e sanzioni in caso di rischi per il benessere animale, autonomamente considerati rispetto ai rischi per la salute dell’uomo, degli animali e delle piante, senza distinguere fra le diverse specie animali e le finalità cui individui e specie sono destinati.
L’agricoltura, e gli agricoltori, si trovano così innanzi ad una dinamica disciplinare che ne accentua le responsabilità, ma insieme ne valorizza il ruolo, che sembrava destinato ad appannarsi in epoche di globalizzazione, e che invece l’attenzione al vivente sottolinea ed enfatizza.