La Golden Power nel settore agroalimentare

di Nicola Lucifero

L’art. 15 del d.l. 23/2020 ha previsto modifiche significative alla disciplina della Golden Power con l’estensione al settore agroalimentare, coerentemente con le previsioni dell’art. 4, par. 1, lett. c, del Reg. (UE) 2019/452. E’ questa una novità di certo rilievo che riflette la volontà del legislatore italiano di accordare al settore agroalimentare questo particolare regime di protezione, già previsto per altri settori strategici per gli interessi nazionali (i.e. difesa, trasporti, telecomunicazioni, energia), in caso di acquisizione o di investimenti su aziende italiane da parte di soggetti stranieri.
Pur condividendo la necessità di proteggere questo settore, strategico per definizione in ragione dell’attività di produzione di alimenti, che si fonda sull’agricoltura, e fortemente radicato nel nostro Paese con un peso rilevante in termini di produzione ed export, non si possono non sollevare interrogativi e criticità della norma, e ancor più auspici per i successivi interventi legislativi.
La Golden Power, originariamente prevista dal d.l. 21/2012, impone di seguire una procedura di notifiche e di scambio di informazioni sull’operazione con il Governo, e riconosce al Governo stesso particolari poteri di veto in caso di acquisito di partecipazioni societarie o di aziende o rami di aziende, oppure per impedire l'adozione di determinate delibere societarie, atti e operazioni da parte di soggetti stranieri. Timori accresciuti maggiormente dall’epidemia di Covid-19 e dagli effetti economici che si riversano sulle aziende italiane indebolendole ulteriormente ed esponendole ad operazioni speculative da parte di società o fondi stranieri, talvolta anche a partecipazione statale.
Visto il quadro attuale, Il d.l. 23/2020 ha infatti ampliato i poteri di controllo del Governo, potendo questi essere ora esercitati anche su operazioni intra-europee e su acquisizioni di quote di minoranza, oltre che poter essere attivati d’ufficio e persino in caso di mancata notifica. Quest’ultima deve essere effettuata a seguito di una specifica procedura ed entro un termine limitato dalla sottoscrizione di atti e contratti e, in ogni caso, prima dell'esecuzione della relativa transazione ovvero dalla delibera da parte della società. Gli atti compiuti in violazione di tali indicazioni o nel mancato rispetto di tale procedura sono nulli. Nella maggior parte dei casi è altresì prevista una sanzione amministrativa, il cui valore è pari al doppio del valore dell’operazione e comunque non inferiore all’1% del fatturato relativo all’ultimo bilancio depositato dall’impresa, oltre che una serie di misure accessorie.
Dunque, l’estensione di una disciplina, ideata e prevista per settori molto diversi da quello agroalimentare, non riflette una logica di politica industriale, ma è sollecitata dal quadro emergenziale. Data la necessità di un intervento rapido dettata dall’emergenza in corso, nelle more dell’adozione dei decreti identificativi gli asset rilevanti, il d.l. 23/2020 ha esteso l’applicazione della normativa Golden Power a un’ampia serie di settori tra di loro eterogenei. Nel corso delle prossime settimane sono previsti ulteriori provvedimenti governativi di puntuazione che individuino quali sono gli attivi considerati strategici per ciascun settore di riferimento.
Pur ponendosi in linea con la normativa in materia di controllo degli investimenti esteri che possono incidere sulla sicurezza e sull’ordine pubblico nell'Unione europea (Reg. 2019/452), tale estensione presenta non pochi dubbi interpretativi soprattutto ove si consideri l’ambito applicativo, concretamente individuabile negli effetti sul settore in termini di food security nel contesto della più ampia categoria della sicurezza dell’approvvigionamento dei fattori produttivi critici. In generale, il Reg. 2019/452 mira a creare un sistema comune di monitoraggio sugli investimenti esteri per tutelare le attività strategiche e monitorare le operazioni con potenziale impatto su sicurezza e ordine pubblico in Europa, prevedendo dunque la creazione di un meccanismo di cooperazione attraverso il quale gli Stati membri e la Commissione europea saranno in grado di scambiare informazioni e sollevare preoccupazioni correlate a investimenti specifici. Sebbene il ruolo di quest’ultima risulti centrale, il Regolamento fa inoltre espressamente salva la competenza esclusiva degli Stati membri per la sicurezza nazionale, e il loro diritto di tutelare interessi essenziali.
Tra i motivi che hanno portato all’adozione del Reg. 2019/452 vi sono l’incremento di investimenti da parte di soggetti non facenti parte dell’OCSE, la diversa tipologia di investitori (spesso imprese a partecipazione statale) e l’adozione di simili misure di controllo da parte di importanti altri Stati partner commerciali dell’Ue.
Il precedente sistema di controllo di investimenti esteri nell’Unione europea era esercitato in modo sporadico e non sistemico, con modalità informali e in certe occasioni con istanze di tipo politico oltre che tecnico. L'elenco di fattori che possono incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico previsti dell’art. 4, par. 1 del Reg. 2019/452, tra cui appunto la sicurezza alimentare, ha carattere non esaustivo e punta a migliorare la trasparenza dei meccanismi di controllo degli Stati membri per gli investitori che stanno vagliando la possibilità di realizzare investimenti esteri diretti nell'Unione o che li hanno già realizzati. L’inclusione di tale fattore è stata dibattuta durante la fase di elaborazione del Regolamento, con riferimenti testuali talvolta presenti e talvolta espunti, e nel complesso non risulta chiaro desumere quale fosse lo spettro di attività che si volessero ricomprendere e il fine ultimo della tutela.
Al di là dell’enunciato della norma e delle dichiarazioni di intenti del Governo occorre capire, innanzitutto l’ambito di intervento, perché dietro al concetto di sicurezza alimentare si potrebbe ricomprendere un complesso ed articolato sistema di migliaia di imprese di piccole e medie dimensioni che operano lungo la filiera agroalimentare, in certi casi particolarmente industrializzate e tecnologicamente avanzate. Allo stesso modo, deve essere anche considerato che in un mercato concorrenziale, le operazioni di acquisizione e di investimento sono fenomeni fisiologici del mercato e anche se poste in essere da imprenditori stranieri possono determinare un beneficio al sistema economico di un paese. Ciò che si vuole sottolineare è l’importanza del futuro intervento normativo che dovrà, da un lato, delineare l’ambito di intervento della norma e, dall’altro, non determinare limitazioni alle imprese o inutili appesantimenti burocratici. In altri termini, occorre capire cosa e come si vuole proteggere il sistema agroalimentare, altrimenti la norma si ferma al suo mero enunciato perdendo di efficacia, oppure limitando la potenziale applicazione della Golden Power alla attività di intelligence e alla valutazione preventiva della minaccia del grave pregiudizio per gli interessi pubblici, rendendo arduo l’intervento del Governo che deve calarsi sulla singola circostanza e riflettere i principi di proporzionalità e ragionevolezza.
Vi è anche da chiedersi se la norma non debba anche tenere in considerazione il rischio collegato al fattore terra, che rappresenta un bene esauribile posto alla base del sistema di approvvigionamento alimentare, che potrebbe essere oggetto – come già avvenuto in passato – di acquisizione da parte di soggetti stranieri, che operano anche tramite i fondi patrimoniali statali, volti al controllo di un fattore centrale per la produzione. Fenomeno, tutt’altro che secondario, già in atto in altri paesi.  
Bisogna tuttavia ricordare che se è pacifico considerare il comparto agroalimentare come settore produttivo strategico, piuttosto che operare attraverso misure emergenziali per proteggere le imprese, che facilmente potrebbero essere invogliate a cessioni dietro rilevanti pagamenti, non sarebbe opportuno attuare una politica economica volta ad un processo di industrializzazione del settore agroalimentare, attraverso interventi normativi interni per potenziare le imprese nella competizione a livello globale, e auspicando una maggiore attenzione a livello europeo alla produzione in agricoltura e a misure per creare scorte alimentari utili a prevenire le crisi e al governo dei prezzi?